The Anti-Fragmentation Rule under Article 5 of the OECD Model Tax Convention: Preventing the Avoidance of Permanent Establishment Status

Abstract

This paper examines the anti-fragmentation rule introduced in Article 5(4.1) of the 2017 OECD Model Tax Convention (OECD MTC) as an instrument to prevent the artificial avoidance of permanent establishment (PE) status through the splitting of a single cohesive business operation among closely related enterprises. Prior to the 2017 update, Article 5(4) allowed a broad range of preparatory or auxiliary activities to be excluded from the PE definition, a gap that multinational enterprises could exploit by fragmenting an integrated commercial function into several smaller activities carried out by related entities, each individually satisfying the exemption. Although the rule has been discussed extensively in international tax literature, its interaction with Indonesia's domestic legal framework, particularly Peraturan Menteri Keuangan (Regulation of the Minister of Finance) Number 35/PMK.03/2019 and Indonesia's notified position under the Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent BEPS (MLI), has received comparatively little attention. Using a normative-juridical method with statutory, comparative, and conceptual approaches, this study analyzes the OECD Model Tax Convention, the BEPS Action 7 Final Report, the MLI, and Indonesian tax regulations, supported by illustrative examples, including a 2025 Indian tribunal decision applying the rule. The study finds that although Indonesia has adopted the stricter Option A under Article 13(2) of the MLI for its specific-activity exemptions, its domestic regulation has not explicitly incorporated an aggregation mechanism equivalent to Article 5(4.1), leaving a potential enforcement gap wherever no matching treaty notification, or no tax treaty at all, applies. The paper concludes that Indonesia's defenses against artificial PE avoidance would be strengthened by embedding an explicit, closely-related-enterprise aggregation rule in its domestic BUT (bentuk usaha tetap) regulations, alongside continued expansion of matched MLI notifications and strengthened inter-entity information exchange.

Abstrak: Artikel ini mengkaji aturan anti-fragmentasi (anti-fragmentation rule) yang diperkenalkan dalam Pasal 5 ayat (4.1) Model Konvensi Pajak OECD 2017 (OECD Model Tax Convention atau OECD MTC) sebagai instrumen untuk mencegah penghindaran status bentuk usaha tetap (permanent establishment atau PE) secara artifisial melalui pemecahan satu kegiatan usaha yang terintegrasi ke dalam beberapa perusahaan yang memiliki hubungan erat. Sebelum pembaruan pada tahun 2017, Pasal 5 ayat (4) memungkinkan berbagai kegiatan yang bersifat persiapan atau penunjang dikecualikan dari definisi bentuk usaha tetap. Celah ini dapat dimanfaatkan oleh perusahaan multinasional dengan memecah suatu fungsi komersial yang terintegrasi menjadi beberapa kegiatan yang lebih kecil, yang dilakukan oleh entitas-entitas yang saling berafiliasi, sehingga masing-masing kegiatan secara individual memenuhi persyaratan pengecualian tersebut.

Meskipun aturan ini telah banyak dibahas dalam literatur perpajakan internasional, interaksinya dengan kerangka hukum nasional Indonesia, khususnya Peraturan Menteri Keuangan Nomor 35/PMK.03/2019 dan posisi Indonesia yang dinotifikasikan berdasarkan Multilateral Convention to Implement Tax Treaty Related Measures to Prevent Base Erosion and Profit Shifting (MLI), masih relatif kurang mendapat perhatian. Dengan menggunakan metode yuridis normatif melalui pendekatan perundang-undangan, komparatif, dan konseptual, penelitian ini menganalisis Model Konvensi Pajak OECD, Laporan Akhir BEPS Aksi 7, MLI, serta peraturan perpajakan Indonesia. Analisis tersebut didukung oleh contoh ilustratif, termasuk putusan tribunal pajak India pada tahun 2025 yang menerapkan aturan tersebut.

Penelitian ini menemukan bahwa meskipun Indonesia telah mengadopsi Opsi A yang lebih ketat berdasarkan Pasal 13 ayat (2) MLI untuk pengecualian kegiatan tertentu, peraturan domestik Indonesia belum secara eksplisit mengakomodasi mekanisme penggabungan kegiatan yang setara dengan ketentuan Pasal 5 ayat (4.1). Kondisi ini menimbulkan potensi kesenjangan dalam penegakan hukum, terutama ketika tidak terdapat notifikasi perjanjian pajak yang bersesuaian atau ketika perjanjian penghindaran pajak berganda (P3B) tidak tersedia. Artikel ini menyimpulkan bahwa upaya Indonesia untuk mencegah penghindaran status bentuk usaha tetap secara artifisial dapat diperkuat melalui pencantuman aturan penggabungan kegiatan secara eksplisit bagi perusahaan-perusahaan yang memiliki hubungan erat dalam peraturan domestik mengenai bentuk usaha tetap (BUT), disertai dengan perluasan notifikasi MLI yang bersesuaian secara berkelanjutan serta penguatan pertukaran informasi antarentitas